随着解放战争的不断深入发展，中国人民由战略防御转入战略反攻，收复和解放了大片地区，并攻占了一些重要城市。但如何接收、管理和改造城市，是中央的工作重点由农村转入城市急需解决的重要问题。周恩来为中央起草了一系列关于城市工作的文件和电报。1948年4月28日，周恩来在西柏坡与同去哈尔滨参加工会会议的代表谈话时兴奋地说：在城市和工厂，过去我们实行的是破坏政策，因为那是对付敌人；解放后，管理城市和工厂是人民自己的事了，必须按毛主席提出的“发展生产，繁荣经济，公私兼顾，劳资两利”的方针去作。要克服过去“左”的现象。我们中心是反对官僚资本。对于私人资本，虽然一方面他们压迫剥削工人，但他们自己也受官僚资本压迫，工人应联合他们为推翻蒋政权而斗争。在公营企业中，要建立生产管理委员会监督生产。剥削阶级的知识分子只要愿意为人民服务，我们是欢迎的。

  对城市的接管，周恩来还进行了认线日，周恩来就攻占开封后的几个政策问题电复粟裕、陈士第等指出：对官方银行的存款除留极小部分作职员薪金外，其余应全部提用。开封是河南文化中心，“望对该地知识分子尽量招收，对河南大学、各种小学、图书馆、博物馆等应加意保护。”对城市的接管，中国采取的是军事管理制度，而怎么样做管理呢？1948年11月16日，周恩来为中央起草致电中原局指出：我们在军管初期，因群众尚未发动，群众工作尚无基础，不能召开真正名符其实的人民代表会议，只能召开协议性质的，主要对群众起联系作用的各界代表会。关于各界代表会的组织形式及性质，周恩来11月30日指出：我们在这些城市工作中的中心弱点是与广大人民群众联系不够。在城市解放后实行军事管制的初期，应以各界代表会为党和政权机关联系群众的最好组织形式。党领导的人民代表会议是我们的组织武器，而各界人民代表会议则可看作是人民代表会议的雏形。我党的一切决议和主张，均可经过他们的协助，取得广大人民的拥护。

  在解放战争时的三年中，共解放了1061座城市，占全国城市总数的53%。随着收复和接管城市数量的持续不断的增加，中央也逐步摸索和积累了接管城市的许多经验。1948年12月14日，周恩来看到陈云就接管沈阳向中央写的《关于接收沈阳经验简报》的报告后，将此报告转发各中央局、各前委，并指出：陈云关于各地“均需准备有专门办理接收大城市的班子”的“提议甚好”，指示各地“即此准备，以便将来将依次接收各大城市”。与此同时，周恩来为了提早作好接收南下城市的领导班子，为中央起草致陈云并告东北局电：望东北局准备接收沈阳、长春两个城市的人员组成两个班子，为着明年南下接收大城市之用。目前如可能，从沈阳的接收人员中抽调二三十个得力干部给黄克诚带往天津参加接收工作。

  1949年3月5日，中央在西柏坡召开了具有历史意义的七届二中全会。周恩来在13日的发言中，进一步谈到了城市的接管问题。3月23日，周恩来等离开西柏坡前往北平途中，听取了关于北平解放后的情况汇报后，周恩来说：我们没管理过大城市，但是我们看蒋介石管理大城市那一套办法不行，我们如果管理大城市，我想一定比他们管理得好。

  新中国成立前8个月，即1949年1月至2月，苏共中央政治局委员、部长会议副主席米高扬首次秘密来中国，在西柏坡，米高扬在为期一周的访问结束后，对周恩来有一个评价。他说：“周恩来将是新中国总理最合适的人选！”在一个月后的七届二中全会上，宣布：新中国中央人民政府的主要人员配备，现在尚不能确定，还需要同民主人士商量，但“周恩来是一定要参加的，其性质是内阁总理”。

  同年1月8日，中央在西柏坡召开的政治局会议上，曾把一项重要的决定写入起草的党内指示《目前形势和党在1949年的任务》中“北平解放后，必须召集第七届第二次全员会议。”1949年1月底，北平和平解放。淮海战役也以人民解放获得全胜而告终。准备解放全中国的时刻就要来临。中央决定尽速召开七届二中全会。2月底参加会议的人员陆续来到西柏坡。

  周恩来为筹备这次会议做了大量工作，除了准备有关的材料外，连警卫工作都是他在管。当时华北的战争还没有完全结束，西柏坡百里之外便有的残余部队。为了能够更好的保证会议绝对安全，周恩来找负责大会警卫工作的方志纯要他汇报准备情况，并详细询问警卫力量的分布，警卫点的设置，出现情况的处理方案等等。他问：“假如慢慢的出现最坏情况，你们能阻击多久？”方志纯回答：“中央要求我们阻击多久，我们便坚持多久！”周恩来看着他们，略带批评的口气说：“光有决心不够，要有切实的措施和精确的计算。”方志纯报告说，安排了足够的兵力在外围把守大门，敌人从地面是进不来的，就怕空袭。周恩来接着说：“要有这个准备，如果敌人空降部队怎么办？”因为中央在西柏坡，对敌人已经不是秘密了。接着，方志纯向周恩来汇报准备工作说：在西柏坡周围五县，除部队外民兵也进行了组织动员，加强了装备。同时还号召群众准备了一些土武器就为了打敌人的空降兵和骑兵等。最后，周恩来对方志纯等负责警卫工作的人员说：“这次警卫工作很重要”，因此，“第一，要绝对安全；第二，要依靠群众；第三，要保密，但不要神秘。”并且帮他们进行了周密的部署。周恩来还从前方调来了几门高射炮，布置在西柏坡四面山坡上。

  七届二中全会于3月5日下午3时半开幕。会场设在西柏坡中央机关会堂里。会场正面，挂有、朱德画像，两边是以镰刀斧头为标志，写有“中国”字样的红旗。主持会议，宣布开幕。接着周恩来报告会议日程，到会人数等事项。共计到会的中委34人。开幕当天，作了《在中国第七届中央委员会第二次全员会议上的报告》。这个报告具有划时代的重要意义，提出了保证革命迅速取得全国胜利和组织这个胜利的各项方针；说明了在全国胜利的局面下，党的工作重心必须由乡村移到城市；规定了党在全国胜利以后，在政治、经济、外交方面应采取的基本政策，以及使中国由农业国转变为工业国、由新民主主义社会转变为社会主义社会的总的任务和主要途径。会议还及时地向全党提出了要警惕资产阶级的“糖衣炮弹”，加强党的思想建设等问题。指出，夺取全国胜利，这只是万里长征走完了第一步。革命以后的路程更长，工作更伟大，更艰苦。勉励全党戒骄戒躁继续前进。

  在会议的最后一天，即3月13日，周恩来在会上发言。他说：三年多来，党中央在毛主席的领导下，大家非常团结，取得了很大成绩。我们党的发展，不是突然而来的，而是斗争中发展的。我们党内过去有错误，但我们有自我批评的精神。他强调在工作中，原则性和灵活性要结合，离开原则会出乱子；原则性太强，则会变得生硬、急躁。周恩来的这一主张，他自己确实身体力行的，在各项工作中都表现出原则性与灵活性的有机结合。

  当时革命的胜利可以说是稳操胜券。已往的革命战争年代，既有中央的统一领导，也存在着各个地区因地制宜分散独立领导的情况，此时存在着分散与统一的问题。针对这样的一种情况，周恩来说：现在我们正处于从根本上打倒走向完全打倒的过渡时期，正在由分散到统一。这不是几个月而是要几年才能走完的。过渡时期是特点，我们要抓住这一特点，不然会犯错误。由于地区的不平衡，因而又产生了区域性的问题，分权的问题。中国不是联邦，但是带区域性的。这么大的中国，如果过分强调集中，会办不好事。所以组织形式上不能一下子都集权，一定要授权地方，才能发挥积极性，但中央必须成为掌握政策的司令部。根据过渡时期的特点，统一的方针是：在分区经营的基础之上，有步骤有重点地走向统一。

  在谈到战争和生产的关系时，周恩来说：现在是前方打仗，后方生产。后方生产，第一是要恢复，支援前方，争取全国胜利。今天还不是转入建设。现在110万野战军南下，加上民夫超过300万，后方一定要指定地区支援前线：以华北的大部支援西北野战军，以东北与中原支持东北野战军，以华东与华北加上一点东北支援华东野战军。中央的做法是：抓住华北，依靠东北，支援前方。这样中央也坐稳了。他还对金融、交通、工业、城市接收、兵工生产等各方面都提出了系统的意见。他的重要发言，为统一与分散，战争与生产及支前，进城以后经济等方面的某些方针政策问题，作了深刻的阐述。

  会议最后由作总结。他谈到新中国中央人民政府的主要人员配备时说：现在尚不能确定，还需要同民主人士商量，但“恩来是一定要参加的，其性质是内阁总理。”许多曾在周恩来直接领导下工作的与会人员，听到这一条消息后，都一致认为，周恩来确实是担任总理的最合适的人选。博大精深的学识，在政治、军事、经济、文化、外交、统战等多方面的丰富经验，在国内外的崇高威望，这一重要职务确实非他莫属了。而在此前的一个多月，斯大林派联共中央政治局委员米高扬来到西柏坡，了解中国的情况和听取及中央意见，曾和、朱德、、周恩来、任弼时进行了三次会谈，又和周恩来单独谈过一次。这次谈话内容十分广泛：讨论了战后的经济建设、交通运输等恢复工作；成立新政府的总体规划与设想；对外关系问题，特别是对外贸易的开展与管理；发展或建立各种社会组织、群众团体和对它们力量的运用与发挥；在中国有多党存在，它们的作用和意义等。这些正是周恩来为之朝思夕虑精心探索的问题，他勾画出了新中国的一幅蓝图，给米高扬留下了很深的印象。在西柏坡为期一周的访问结束后，米高扬对周恩来有一个评价，他说：“周恩来将是新中国总理最合适的人选！”